从元朝开始，中国历代政权多建都于北京。在冷兵器时代，北京有群山和大海作为屏障，可谓是固若金汤。同时，北京还迫近北方前线，有京杭大运河与江南地区相连。若想控制全国，北京自然是建立首都的不二之选。
但是1840年以后，北京的地位开始变得非常尴尬。由于西方殖民者多从海上而来，而中国海军又形同虚设，敌人在攻占天津后，能够轻易威胁京师的安全。1860年，英法联军从海上攻占天津，并在随后攻陷了北京，给北京带来了惨重破坏。因此，英国人戈登曾告诫李鸿章，在中国富强之前，断不可与欧洲列强开战，若要开战，则必不能建都北京。
1894年，甲午战争爆发后，日军从朝鲜攻入中国，几乎席卷了整个辽东。此后，日军又横渡海峡，在荣成湾登陆，配合日本海军将北洋水师团团围住，最终导致中国海军全军覆没。
由于海军覆灭，日本陆军距北京只有一个山海关的阻隔，所以清廷被迫求和，签订了极度屈辱的《马关条约》。
条约签订后，当时在北京参加科举考试的各省举子群情激奋，他们在康有为的率领下向皇帝上书，要求迁都西安，废约与日本继续作战。康有为认为，西安是汉唐的首都，本来就具有作为首都的潜质。而且西安深处内地，拥有山河之险，敌人很难威胁到首都。
一时间，迁都之议在中国甚嚣尘上，武昌、成都、重庆等地，都成了作为首都的候选。
对于这些迁都的议论，两江总督张之洞对此不以为然，他盛言：“京师关系重大，决不可轻动”。张之洞认为，清朝以辽沈为基业建国，若首都偏西，相距太远，就很难控制东南和东北。而且北京是天下根本，人心所系，怎么能轻易迁移？
张之洞还说，很多人都将陕西和山西作为迁都的地点，但是从经济来说，陕西和山西过于贫困，容不下万乘之尊与六师之盛。若一一缔造经营，也不是现有国力能办到的。而且从国际形势的角度来看，当时的国际冲突重在交涉，军事强弱全在海防。如果距离沿海太远，南北洋都鞭长莫及，海军建设必然会废弛，中国海口门户必然洞开。
既然不能迁都，那么如何避免北京被敌人从海上攻占呢？张之洞提出一个精妙的建议：“与其迁都，不如认认真真地建设一个陪都。”无论是明朝还是清朝，实际都建设过陪都，但是这些陪都均行动虚设。一旦京城被攻占，全国局势就会随之崩溃。就如清军入主北京，建都于陪都南京的南明政权并没有发挥稳定人心的效果，反而让明朝残部四分五裂。
所以，张之洞认为，必须认认真真地建设陪都。若外敌入侵，皇帝可以立即巡幸关中，即使北京被攻占也无损大局。相反，没有“勤王”任务的滨海和边关诸将可以放手与敌人交战。
事实上，张之洞的“陪都论”是很有现实意义的。从经济发展的角度来看，中国首都决不能离海太远。但从国防的角度看，首都距海太近又容易被攻陷。所以，张之洞认为，不如弱化首都的国防作用，利用中国广大的面积，与敌人进行持久作战。
在清朝，这一构想并没有得到实施。然而在50年后，这一构想却拯救了中国。抗战爆发前，国民政府就积极准备在西南内地建立陪都，并为此进行战略大转移。南京、武汉相继失陷后，国民政府迁都重庆，与强敌进行持久作战，即使首都丢失，也没有损害抗战大局。最终也让中国走向了胜利。
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