汉初重农抑商，高祖时即禁止商人子孙出仕为官及衣丝乘车。到文帝时更是反复用诏令强调农业为立国之本，这从侧面反映当时用政治手段解决抑商的疴疾已是力不从心。至武帝初，商业已颇具规模，全国已形成关中、巴蜀两大商业城市，和三河及八大都会，商人生活富足，抑商名存实亡。
但由于汉时粮食单产普遍不高，再加上自然灾害频仍，以至在武帝对匈奴用兵14年之后，“官县大空”，“是时财匮，战士颇不得禄矣”。元狩四年(前119年)夏之后，以农业税为基础的财政体制面临着前所未有的考验。增加农业税与儒家轻田赋的主张相违，皇帝可支配的财富匮乏。与之相反的是，商人充盈暴富，但商业并没有主动反哺国家，这与武帝所追求的中央集权完全不符。
不久，张汤即建议并推行“初算缗钱”，以解决国弱商强的问题。“缗，丝也，以贯钱也。一贯千钱，出算二十”，即按照2%对商人现货现钱征税，类似营业税及附加费。后因大农令颜异的反对不了了之，然皇帝的地位和财富不成比例的状况仍亟待改变。三年后，算缗令恢复，并将税率提高到60%，同时颁布告缗令，奖励告发偷税漏税之举。同时，算缗范围扩大到民田、房宅、车船、畜产和奴婢等一般财产之上，由营业税变为财产税，以掩饰侵夺商贾之财的目的。
以发战争财为业的富商大贾利用诸侯王的政治特权以谋求暴利，并且成为城市首领。诸侯则反过来利用商人的资产来强化割据，威胁中央。缗钱令正是通过加重商人税负，意在配合削藩，以瓦解商人同藩王之间的依附关系。
武帝为保证告缗令的实行，特派酷吏杨可负责，并指派御史廷尉副官到地方监督执行。“其初亦只为商贾居货设，后告缗遍天下，则不商贾而有积蓄者，皆被告也”。缗钱令已成为任意侵夺富民大户财产之策，自然是“得民财物以亿计，奴婢以千万数，田大县数百顷，小县百馀顷，宅亦如之。”中央财政充裕，“县官有盐铁缗钱之故，用益饶矣”。可以说，缗钱令的实施即是西汉将私人财产全面国有化的过程，以保障中央专制集权统治之财力基础。与之相配合的是推行盐铁官营。
武帝利用由缗钱令搜刮来的财富先充实自己(上林苑)，再增设官职并扩大身边部分官员的权力，以笼络依附于自己的各级官员，建构强干弱枝的央地新关系。在此番经济国有化和权力中央化的多项改革下，商人不得不寻求同忠于皇帝的官员合作，同时官员也因看到商业的巨大利润而加入到经商聚财的队伍中。商人从藩商开始变为朝商，新型的官商经济形成，工商化的发展再也没有开始的机会了。
算缗令实施之初，严禁投资地产以防商贾避税。后来，其征收范围扩大至民田，压制了商贾豪强对田产的投资。随着缗钱令和土地禁令的废除，再加上经历了相当随意的财政政策的折腾之后，商人唯有严守“重农”之国本，方可财富永享，于是“以末致财，用本守之”的观念盛行，土地兼并愈烈，强化了佃农和豪强地主之间的人身依附关系，官商乘机发展成新的地方豪强。普通百姓通过经商致富和进入权贵阶层的机会越来越小，终致贫者愈贫，富者越富，中产完败。
社会于是缺少了通过中间阶层进行自我调适的可能，两极分化严重，上下对立很容易转变成对抗，社会动乱频繁。总之，缗钱令虽然作为削藩手段暂时消灭了“素封”的商人，但又制造了另一种尾大不掉的势力和对抗群体，这正是其导致汉代由盛转衰在政治经济学上的原因。
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