鉴古知今：宋代的百姓上访和官方截访

中国古代的集市和城墙城门。（图片来源：公有领域，台湾故宫博物院） 

北宋熙宁年间，天下各州正在雷厉风行地推行王安石的新法。这一日，主管河北路河防水利的中央特派员（制置河北河防水利）程昉，获悉了一个消息——河北路几个县的老百姓“相率诣阙诉”，即结成团要到汴京上访。原来，由于程昉在河北大兴水利，许多农户的“庐舍坟墓”都被水淹没、毁坏了，还耽误了秋季庄稼的耕种。有二百余名农户不肯忍气吞声，便决定进京告状。

程昉闻讯大惊，急忙将几个县的县令叫来：“你们是怎么做工作的？怎么让一群刁民跑到京城上访去了？还不赶紧派人给堵回来！”各县不敢怠慢，立即派人截访。截访人员快马加鞭，在半路截住了上访团：“你们想上访是吧？带回去打一顿。”上访团谎称他们并非去上访，而是想到京师的登闻鼓院送感谢信（谢表），程昉大人在河北修水利，这是便民工程哇，我们农民都很感谢他。

截访人员一听，也信以为真，说道：“好事好事。要不，感谢信还是我们来帮你们写吧，你们写的恐怕文理不通，送到朝廷会影响地方形象嘛，不如让我们写漂亮点。也不劳乡亲们跑一趟，我们马快，叫两个吏人送到京师登闻鼓院就行了。”就这样，河北乡亲的上访便很富戏剧性地流产了。京城的王安石看到登闻鼓院转达的感谢信，也很高兴，以为程昉在河北的工作做得非常出色，却不知道程昉原来搞了截访的把戏。

程昉的截访很及时，但他的行为无疑违背了宋朝的立法精神。宋王朝在京师设立登闻鼓院、登闻检院，目的之一便是想建立一条快捷、通畅的“民告官”制度渠道，让受到冤屈或权力侵害的老百姓，有机会直诉于朝廷，获得司法救济。这登闻鼓院和登闻检院有点像直诉法院，凡有诉状，原则上都要直呈御前，再由皇帝委派官员审理，而不是退回给地方政府处理。

按照鼓、检二院的受理程序，“诸人诉事先诣鼓院，如不受，诣检院，又不受，即判状付之，许邀车驾，如不给判状，听诣御史台自陈。”意思是说，告状人先到登闻鼓院递状，如果鼓院不受理，再到登闻检院递状。如果检院也不受理，必须出给书面意见（判状）。告状人可以拿着判状拦驾告御状。如果检院不给判状呢？可以到御史台申诉。显然，宋王朝希望通过周密的制度设计，给予民众一种复合式的直诉机会。

宋代直诉法院的设计有没有效果呢？我们可以举一个例子来说明：宋哲宗绍圣年间，开封府大户向氏想在自家祖坟附近修建一间慈云寺。这向氏原来是向太后的娘家，非寻常家族。时任户部尚书的蔡京欲巴结皇亲，便圈了一大块地给向氏，要求“四邻田庐”赶快拆迁，让给向氏修寺。被拆迁的人家不服，跑到开封府告状。开封府法官范正平（范仲淹之孙）作出判决：“所拓（拆迁）皆民业，不可夺。”维护了被拆迁户的利益。但被拆迁户还是不满意，“又挝鼓上诉”，告到登闻鼓院，最后蔡京“坐罚金二十斤”。

不过在北宋中前期，鼓院和检院对诉状的受理也有条件限制：“除官典犯赃、袄讹劫杀，灼然抑屈，州县不治者方许诣登闻院。”即除非发生“官典犯赃、袄讹劫杀、灼然抑屈”这类大事，否则，必须一级一级上诉，如果直接就跑到鼓院告状，那叫做“越诉”，类似于今日所说的“越级上访”。鼓院通常是不会受理越诉的。

到了北宋后期，越诉的禁令逐渐松弛，南宋政府更是制订了“越诉法”，以一系列法令“广开越诉之门”。越诉案的出现，多数情况下都与当地政府官员的不法行为有关——如果官员守法，人民又何必越诉呢？人民之所以要越级上访，往往就是因为当地官员徇私枉法、处理不公。因此，许多越诉案都属于“民告官”性质，被告人便是官员。

那么宋人在什么情况下可以越诉呢？

一、官员枉法滥权的时候。如审案时，若法官“辄紊常宪法，置杖不如法，决罚多过数，伤肌肤，害钦恤政”，受害人可以越诉推勘官及行杖人。二、司法不公的时候。“民间词诉，……苟情理大有屈抑，官司敢为容隐”，当事人可越诉。三、司法不合程序的时候。宋朝要求诉讼结案后，法院必须给两造出具“断由”，“如元官司不肯出给断由，许令人户径诣上司陈理”。四、官府侵占人民私产的时候。“官司占田不还，许越诉”。五、官府横征暴敛的时候。征税时，“州县于数外妄有科折，……以加耗为名，大秤斤两，如有违戾，许民越诉”。六、官府有乱收费的时候。宋廷曾“累降指挥约束州县，不得因公事辄科罚百姓钱物。（违者）许人越诉”。七、官吏勒索商贾的时候。“现任官员收买饮食服用之物，并随市值，各用现钱。不得于市价之外更立官价，违者，许人户越诉”。八、发现官员贪污腐败的时候。“命官犯入己赃，许人越诉。其监司不即按治者，重行黜责”。

也就是说，宋人如果遇到上述几种情况，可以直接到各级法院乃至京师的登闻鼓院控告，地方官员是不允许截访的。宋朝当然也发生过截访之事，不过并不常见。

南宋的“越诉法”还对“告官”之民的权益提出保护，“人户于条许越诉，而被诉官司辄以他故捃摭者，随其所诉轻重，以‘故入人罪’坐之”。禁止被民众控告的官府另立名目、罗织罪名打击报复。古代诬告一般要“反坐”，即如果控告不实，告状人反坐其罪，例如诬告他人杀人，诬告者要反坐以杀人罪。但在宋代，如果是民告官，那么即使被发现是诬告，也不用坐罪。宋人说，“天下未闻有因诉吏而坐罪者，明知其带虚不坐，明知其健讼亦不坐，盖诉吏犹诉贼失物，终无反坐也。”

历代王朝都立法禁止越诉，如《唐律疏议》规定，“诸越诉及受者，各笞四十。”《大明律》规定：“凡军民词讼，皆须自下而上陈告。若越本管官司，辄赴上司称诉者，笞五十。”对越级上诉的草民，不管有理无理，先打几十大板再说。唯独宋代“广开越诉之门”，这一点确实非常难得。借鉴宋人的做法，设直诉法院，许民越诉，也不失为改革信访制度的一个可参考的替代方案。

最后，我们还需要将程昉治水的结局交待清楚。程昉虽然截访成功，但纸毕竟包不住火，宋朝体制内的监察系统发挥了作用，交相弹劾程昉。宋神宗这才得知河北数县民田被水淹掉的事情，遂下诏减免那几个县的税收，以作补偿；程昉亦“放罪”。