​美国国会的致命缺陷，是如何造成的

2021年1月6日，支持川普（Donald Trump）的群众因不服总统选举结果而冲入美国国会，结果引发多人死伤的事件，该事件震惊全球。毕竟除了1814年英军攻取华盛顿并烧燬白宫与国会大厦外，美国国会从未在外患或内忧前完全陷落过。但严格说来，这场骚乱也不教人意外，因为这象徵美国内部政治、经济与族群的极度撕裂和衝突，从多年来白宫与国会的相互倾轧、联邦政府关门、政府与人民的对立等问题便不难管窥，国会骚乱事件不过是诸多制度性裂缝的一种展现。而至于这些裂缝是何时埋下，便得追溯到美国独立后不久的制宪会议时期。

美国法律学者刘易斯‧亨金（Louis Henkin，1917─2010年）曾描述"对于美国人民，宪法是他们的圣经，是他们引以为骄傲的祖国的象徵"，但对美国开国诸公们来说，宪法的创就来之不易，关于政府形式与制度权力的设计亦有过许多争辩，更不是什麽为了达成全民参政的理想条例。因为在时人的观念中，"民主"与"共和"是两个截然对立的概念，前者代表不分贤愚俱可发声、最后沦为空有共和国之名、遭独裁者掌控的罗马帝国般的暴政政体；后者则是菁英统治、井井有条的大治盛世，因此美国费城制宪会议的目的在于缔造更完善的共和政府，让少数资本寡头能在这套制度下，循循善诱"无知"的百姓走上正途，这与今人所理解的制宪神话相去甚远。

2021年1月6日不满总统大选结果的川普支持者，进佔美国国会大厦，结果与警察爆发激烈衝突。（AFP）

值得一提的是，促使1787年费城会议召开的因素，除了软弱的邦联政府无法解决各州龃龉、偿还外债等危机之外，底层农民与缺饷老兵于1786年发动的"谢司起义"（Shays' Rebellion），才是促使各州决定联合一致的主因，同时也是致使制宪代表们攻讦"民主"的理由。美国战争部长诺克斯（Henry Knox，1750─1806年）便在起义期间写给华盛顿（George Washington，1732─1799年）的信里说道："这些暴乱份子从来没有纳过税，或者只纳过一点点。但是他们看到了政府的弱点：只要和富人一比较，他们立刻就感到自己实在太贫穷了，他们同时也认识到了自己的力量之所在，于是，他们便决定利用后者来校正前者。他们主张，美国的财富得以免遭英国人的劫掠，是全体美国人共同努力的结果。因此，这些财富也应当由全体美国人共同拥有。"

因此防止佔多数的农工阶级通过民主制度压制富人菁英的恐慌，遂成了制宪代表的重大课题，也令原本仅是要修改《邦联条例》（Articles of Confederation）的会议，摇身一变成了瞒著各州政府与人民、私自进行的制宪会议，会议记录更被禁止外流。在会议中，制宪代表们更绞尽脑汁，试图设计出一种既能让人民有参与感、但又不能真正危及资本寡头权力的政府形式。

美国製宪代表们签署宪法的想象图，乃1987年美国画家格兰茨曼（Louis S. Glanzman，1922─2013年）所绘。（Independence National Historical Park）

限制"民主"又要披上"民主"外衣

譬如纽约州代表汉密尔顿（Alexander Hamilton，1755或1757-1804年），竟曾提议让总统与参议员俱为终身职，且各州州长由国会指派、国会还能推翻所有州的立法，等同让资本寡头们能以近乎世袭的方式操控国会与行政权，这恐怕是讴歌美国宪法神话的人们所难以想象的史实。

此外，其馀制宪代表们也想方设法防堵"民主"对政府的"渗透"。如康涅狄格州代表谢尔曼（Roger Sherman，1721─1793年）反对国会第一院（即众议院）交由人民普选，理由是"老百姓眼下对建立政府的事还插不上手。他们缺乏信息，老是被人误导"。弗吉尼亚州代表兼州长伦道夫（Edmund Jennings Randolph，1753─1813年）亦扬言"由人民行使政府权力将会吞噬其它部门"。

曾经历州民要求降低州长薪资事件的麻省代表格里（Elbridge Thomas Gerry，1744─1814年），极度反感这种由下至上的反扑，故乾脆说道"我们所经历的罪过，都是源于民主过于氾滥……老百姓每天都被误导去做些最作孽的事……一个主要的罪过，是说要对政府僱员实施正当程序，彷佛把公僕都饿死才是民主的极致"。格里还声称，自己对共和仍有信心，但又觉得"一味拉平的共和精神是多们危险"，说穿了，就是不愿实现真正的"民主"，害怕自己这类人总有天也会成为被革命的对象。

维珍尼亚州代表麦迪逊（James Madison，1751─1836年）则主张国会的两院中好歹得有一院得由人民选举以"做为自由政府的明朗象徵"，这才让众议院的产生形式为全民公选有了定案。不过麦迪逊也强调多数民主的危害："一旦多数人在什麽地方被一种共同情绪联合起来，有机会得逞，少数人的权利就会失去保障。在一个共和政府里，多数人一旦联合起来，总能找到机会"。

麦迪逊（James Madison）在费城会议里极力主张多数民主的危害，以及保护少数富人菁英的权力，渠在日后也出任第四任美国总统。（Getty）

正是因为这种恐惧感，使制宪代表们在讨论行政官（即总统）的产生方式与权力时又起了争端。有人担心这将会是英国式君主的复辟，有人则坚持行政官必须完全依赖国会，如谢尔曼就主张"国家感最好由议会体现，而不是由人民体现。人民永远无法对有人格的人物得到足够的信息"，认为全民普选只会造成人口佔优的州获胜而已。还有人认为行政官该由参议院选举就好，不应交给人民普选。格里也称"由人民选举行政官，显然是大错特错。人民不瞭解情况，权力会落入一批人手里"，认定"愚民"们就是没法聪明地选出元首。

宾州代表威尔森（James Wilson，1742─1798年）则替人民选举行政官一事辩解，并以麻省为例，声称"多数人无法在一位候选人身上达成一致时，便由议会投票，由多数议员做出决定。这至少可以让人民保持提名权，选出一位比较好的候选人"。儘管威尔森反对让国会完全把持总统一职，但他的辩解理由，仍旧是由国会担当审核、甚至推翻民意的守门员，不信任人民的"民主"意志，以为让人民享有提名权的权力便足矣。

儘管最后在折衷之下，美国总统採用选举人团的方式产生，但其与国会的产生形式与权限划分，俱体现了制宪代表们对"民主"的惧怕。为了安抚人民，麦迪逊等联邦党人还撰文声称，"由人民代表发出的公众呼声，要比人民自己为此集会，和亲自提出意见更能符合公共利益"，希望这种代议制政府能被美国大众接纳。不过不管人民有多少反弹，美国宪法最终是交付各州议会批准通过，而非由全民公投审议，连维珍尼亚州代表梅森（George Mason IV，1725─1792年）都批评称"这部宪法，是在不瞭解人民想法的情况下製作的"，但其最终仍成为美国政府的准绳，成为美国民主神话的范本。

党争激烈　本质却如一

也由于制宪代表们思索的重点在于维护少数菁英统治的"共和"政体而非"民主"政体，致使国会与总统的选举法则和权限彼此掣肘，从而又激化了党争等各项矛盾。例如对外交权和战争权的争夺，一直是国会与总统角力的核心议题。但要注意的是，表面上总统与国会、执政党与在野党间势如水火，彷佛不惜瘫痪政府也要阻止对手，但实际上在追求统治利益时，两者的分野并没那麽明显，仅有手段的差异而已。故此，反对联邦主义、强调维护州主权的政治人物们，虽然大力挞伐联邦党，但也从未真的废除宪法、重回十三州各自为政的混乱局面，更从没缺席过任何一次国会与总统选举。

以前述的1812年美英战争为例，当时英国与法国拿破崙争夺欧陆霸权，双方都不断抓捕与彼此有往来的中立国商船以打击对方经济，这就令同英法俱有密切贸易的美国苦不堪言。经谈判之后，法国稍有收敛，但英国却继续掠捕美国商船，甚至以抓逃兵的名义强迫美国人加入英军，逼使美国国会通过《1807年禁运法案》，企图以经济制裁的方式警吿英国。不料此举反而自伤筋骨，令工业化较发达的东岸新英格兰地带损失惨重，最后激使美国于1812年向英国宣战。

1814年美英战争期间，曾力主强化联邦权力的联邦党人，竟为了反战而于哈特福德密会商议率领新英格兰地区独立，消息走漏后引起美国人民的不齿与愤慨，从而令联邦党逐渐式微。此为威廉‧查尔斯（William Charles，1776─1820年）所绘製的漫画，讽刺反战的联邦党人不爱国，向英王（右下）摇尾乞怜。（Library of Congress）

主张强化联邦政府权力的联邦党人极力反战，认为与英国开战乃摧毁新生共和国的不智之举；而反对派民主共和党则企图想藉由开战夺取加拿大，替农场主与奴隶主扩大领地。结果当1814年美英在谈判如何停战时，来自麻省、康涅狄格州、罗得岛州，新罕布什尔州和佛蒙特州的26名联邦党代表于康涅狄格首府哈特福德（Hartford）密会，竟以不惜反战的理由企图带领东岸脱离联邦，这与联邦党的初衷全然背道而驰。消息传出后，更使联邦党人的政坛地位一落千丈，从此渐渐消亡。

但讽刺的是，民主共和党掌握政权时，也成了维护美国利益的旗手。譬如该党的杰斐逊（Thomas Jefferson，1743─1826年）早在1803年担任总统时，便不经国会商议以1,500万美元向法国购买路易斯安那，并辩解道："宪法对联邦佔有外国土地，的确是无明文规定。但是对于这一种稍纵即逝而又有利于国家的机会，当政者不能因宪法无此规定而放弃"，反倒是联邦党大力抨击此项政策。由此可见，白宫与国会中的党争，表面上看都是为了人民福祉、大政方针的路线问题，但实际上都是根据官员们的经济背景与选票利益发生的龃龉。

一旦明白了这点之后，就可以理解美国政府与人民间的矛盾究竟是如何产生。当美国资本寡头们为了保障权位，刻意在宪法中导入限制人民意志与权力的条文后，便导致国会与总统纠葛不清，从而又引发更强烈的党争、以及同人民的摩擦。不过无论美国政府内的政争多激烈，在对外扩张和防范"民主"上，各党皆有共识，故是种矛盾中又有着统一性的政治进程。只是这样的制度缺陷，究竟还能引领美国人民多久，恐怕是个值得严肃考究的大问题。